鞠建华谈矿产资源管理改革和政策趋势

发布时间:2023-12-02
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“近年来,矿产资源管理改革不断深化,不论是修订矿产资源法,还是制定矿产资源管理改革政策,核心目的都是提升资源安全保障能力。”在11月23日召开的2023钢铁产业链安全保障大会上,自然资源部矿产资源保护监督司原司长鞠建华指出,如何促进矿产勘查开发、统筹协调好资源开发与生态保护、促进区域经济增长等问题都是法律、制度和政策制(修)订过程中必须考虑的问题。

他在报告中分析了当前我国矿产资源现状、矿产资源管理改革和政策的趋势,并认为,矿产资源安全保障是战略性全局性工作,应充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用,推动实现增储上产,提升矿产资源供应能力和产业链供应链韧性。

矿业实力不断增强 但资源保障基础并不扎实

 鞠建华介绍,我国是世界上第一大矿产品消费国、生产国和贸易国,已形成全球最完整的勘查、采选、冶炼、加工和应用产业体系。多年来,我国矿产资源供应能力基本稳定,大中型矿山比例达33%以上,产业能力增强。我国冶炼加工产业在全球矿产资源全产业链中具有突出优势,大部分规模第一,总产值占全球比例50%,多种材料产量位居首位。煤、钨、锡、锑、钼、金、稀土、磷、钒、钛、铟、锗、镓、石墨、灰岩、砂石等产量保持全球第一。

与此同时,也存在一些不可忽视的问题。如部分矿产储量增长乏力或有下降趋势,供需矛盾突出,产业链上游压力增大,战略性矿产2/3对外依存度过半;一些大宗矿产储量不足,部分小品种矿产储量全球占比高,共伴生矿多,大型单一富矿不足;虽然主要矿产资源储量在开发强度持续加大情况下总体上有所增长,但不少矿产储量增幅有所下降,优质储量不足;10年来,矿产勘查投入和矿业权数量下降,矿业固定资产投入起伏波动,资源保障基础不扎实。

习近平总书记提出,矿产资源是经济社会发展的重要物质基础,矿产资源勘查开发事关国计民生和国家安全;2022年中央经济工作会议提出,加强重要能源、矿产资源国内勘探开发和增储上产,提升国家战略物资储备保障能力……随着党中央、国务院对支撑国家经济社会发展的矿产资源安全保障的重视程度不断提高,矿产资源管理改革和政策的趋势正呈现新特点、新趋势。

鞠建华认为:“做好矿产资源管理,应尊重地质工作规律,结合矿业客观实际,对矿产资源管理制度和政策不断优化,切实维护国家权益和保障矿业权人的合法权,进一步提高资源利用效率。要立足实际,解决矿产资源管理中存在的突出问题,将实践中一些成熟、可行的经验提炼总结,上升到制度和政策层面,为矿业发展提供保障。还要持续推进管理改革,优化流程、简化程序,通过先行先试和创新机制,加快矿法修改进程,形成更加符合新时代矿业发展要求的制度体系和政策体系。”

 

矿产资源管理改革不断深化 着力推动资源综合利用

 

近年来,自然资源部不断深化矿产资源改革,连续印发了一系列相关文件:2023年4月,印发《关于规范和完善砂石开采管理的通知》(自然资发〔2023〕57号),5月,印发《关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》(自然资规[2023]4号);7月,印发《关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》(自然资规[2023]6号)……“这些文件使矿产资源管理制度和政策向前走了一大步,对于业内普遍关注的问题进行了与时俱进的调整完善。”鞠建华表示。《关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》(下称《意见》)对严格控制矿业权协议出让、明确评审备案范围和权限等做出新规定。《意见》明确,已设采矿权深部或上部、已设矿业权周边零星分散资源、属同一主体的相邻矿业权之间距离300米左右(安全生产要求)夹缝区域,需利用原有生产系统进一步勘查开采矿产(普通建筑用砂石土类矿产除外)的,可以协议方式向同一主体出让探矿权、采矿权。这类协议出让不再报地方人民政府。“这一条有利于资源合理开发利用,符合资源赋存特点和地质工作规律,不过,操作层面需要各地把它落实到位,解决好执行细节问题。”他说道。在评审备案范围上,大大减少了环节和时间。根据《办法》,只有在探矿权转采矿权,采矿权变更矿种,采矿权变更范围(扩大或缩小)涉及资源储量变化,油气在探采矿期间探明地质储量、其他矿产在采矿期间累计查明资源量发生重大变化(变化量超过30%或达到中型规模以上的),以及建设项目压覆重要矿产时,才应当编制储量报告,申请评审备案。《关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》(下称《通知》)在取消综合勘查矿种限制,鼓励“就矿找矿”,放开探矿权二级市场,精简矿业权登记申请要件,取消探矿权分立限制等方面做出规定。《通知》规定,除4种特殊情形外,探矿权人开展综合勘查,无需办理勘查矿种变更(增列)登记,按照实际发现矿产编制储量报告,探矿权转采矿权时,根据报告确定开采矿种并申请采矿登记。“这一规定明确在矿产开采过程中出现伴生矿时,不用办理变更勘察许可,只需在转采时列入储量报告,进行采矿登记。”鞠建华表示,在“就矿找矿”方面,明确采矿权人可直接勘查其采矿权深部、上部资源,无需办理勘查许可,转采时以协议方式取得采矿权,这些规定均有利于资源综合利用。另外,为鼓励社会资本投入勘查,《通知》还取消以招标、拍卖、挂牌方式竞争取得的探矿权转让年限限制,协议取得的限制年限由10年调整为5年。“这有利于促进二级市场的活跃。”鞠建华指出。

 

多措并举促开发 矿业权出让难题有解

 

“通过对163种矿产资源储量、坐标、矿业权编号、设计产能、实际产能、生产成本等各类信息的全面调查,发现尚有近1/3矿区未得到有效利用,可作为快速增储上产的重点之一。”鞠建华分享道,自然资源部通过矿产资源国情调查,基本摸清了我国开发利用现状,为盘活存量奠定基础。做好矿产资源国情调查只是自然资源部近年来推动资源综合利用的具体措施之一。其他措施还包括全面实施各级矿产资源规划;推动实施新一轮找矿突破行动;建立定期调查评价制度,做好矿产资源国情调查;大力推进矿产资源节约与综合利用;大力促进绿色化、智能化赋能矿山生产建设;进一步规范矿业权出让交易行为;减轻企业对矿业权出让收益的支付压力等。其中,矿业权出让是备受市场关注的重点。2023年1月3日,自然资源部印发《矿业权出让交易规则》(自然资规〔2023〕1号),规范了交易行为、加强了违约处理、明确了竞拍流程的要求和标准,确保公开、公平、公正,维护国家和矿业权人权益。“新规要求,以招标、拍卖、挂牌方式出让矿业权的,应当在统一的公共资源交易平台进行,并全面推行实施电子化交易。同时,增加了海砂采矿权出让‘两权合一’交易规则,海砂采矿权和海域使用权应合并出让。”鞠建华指出,新规还细化了竞买人的违约责任,增加实施失信惩戒、强化信用监管的内容。同时,为了减轻企业对矿业权出让收益的支付压力,2023年5月1日,财政部、自然资源部、税务总局印发实施《矿业权出让收益征收管理办法》(财综〔2023〕10号,下称《办法》),体现了征收管理政策的与时俱进。在出让收益征收方式上,《办法》对《矿种目录》内的144个矿种(占法定173个矿种的83.2%)按矿业权出让收益率形式征收,《矿种目录》外的29个矿种按出让金额形式征收,同时,降低按金额形式征收首付比例,延长分期缴款年限,细化市场基准价规定。鞠建华认为:“这一规定有助于均衡矿业权人财务负担时间分布,降低企业成本,打消部分地勘单位顾虑,鼓励加快转采、投产。”为做好新旧政策衔接,明确新老矿业权出让收益征收政策,《办法》还规定,已签订的合同或分期缴款批复不再调整,矿业权人可按照合同约定或批复情况,继续缴纳剩余部分。对于部分企业欠缴的矿业权出让收益,一次性补缴压力较大的,允许分期缴纳。鞠建华表示,在矿产资源勘查开发中,自然资源管理部门重点是制定好制度政策和把好一些关键环节,其他更多的问题还需要通过市场来解决,也希望对相关问题有研究的企业、专家能够积极参与到一些管理办法的制定中来,携手促进资源开发利用。

 

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